Ngân sách nhà nước

5
phân bổ NSNN theo qui định của Nhà nước so với qui trình đang thực hiện
để mô tả, xác định mối quan hệ giữa các nội dung sử dụng NSNN; phân tích
và xác định xu hướng biến động của quá trình phân bổ và cơ cấu sử dụng
NSNN.
- Phương pháp khảo sát tình hình thực tế, phân tích, đánh giá rõ các ưu
nhược điểm, chỉ rõ các vấn đề bất cập, vướng mắc của ĐMPBNS hiện hành
và kết quả phân bổ NSNN; phân tích có hệ thống các căn cứ, mức độ của
những nhân tố ảnh hưởng, tác động đến quá trình phân bổ NSNN để từ đó xây
dựng hệ thống các căn cứ, tiêu chí, phương pháp định lượng phân bổ NSNN
một cách khoa học, hợp lý.
Căn cứ kết quả phân bổ NSNN, tình hình sử dụng NSNN giai đoạn từ
2004-2007 và các phương pháp phân bổ NSNN làm cơ sở cho việc xác định
cơ cấu phân bổ NSNN giai đoạn 2011 - 2015.
5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về NSNN, phân bổ NSNN và ĐMPBNS.
Chương 2: Thực trạng công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ
NSNN tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2004-2007.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân
bổ NSNN nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển KTXH tỉnh Quảng Bình giai
đoạn 2011 - 2015.



6
CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC,
PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ ĐỊNH MỨC
PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí
để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất
định nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được
gọi là Ngân sách Nhà nước [5].
Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN
Việt nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 khẳng định: “Ngân sách nhà
nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu chi đó là các quan hệ
lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, cơ quan
hành chính sự nghiệp (HCSN), hộ gia đình, cá nhân… trong và ngoài nước
gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
Ngân sách nhà nước Việt Nam gồm Ngân sách Trung ương (NSTW) và
Ngân sách địa phương (NSĐP). Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của
đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân
(UBND). Phù hợp với mô hình tổ chức Chính quyền Nhà nước ta hiện nay,
NSĐP bao gồm NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
7
(gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi
chung là ngân sách cấp xã ) [16].
1.2 PHÂN LOẠI THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.1 Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một
bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu
chi tiêu của Nhà nước.
Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế,
phí, lệ phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của NN; các khoản
đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác
theo quy định của pháp luật.
Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu NSNN ở nước ta được chia
thành 5 nhóm:
- Thu thường xuyên bao gồm các khoản thu phát sinh có tính chất
thường xuyên.
- Thu về chuyển nhượng quyền sử dụng và bán tài sản của Nhà nước
- Thu viện trợ không hoàn lại bao gồm tất cả các khoản thu viện trợ được
sử dụng cho chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và cho vay lại.
- Thu nợ gốc, các khoản cho vay và thu bán các cổ phần của nhà nước.
- Thu vay của Nhà nước bao gồm các khoản thu vay trong nước, thu vay nước
ngoài để sử dụng cho các mục đích đầu tư phát triển [5].
1.2.2 Chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực
hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.
Nội dung chi NSNN rất đa dạng, bao gồm các khoản chi phát triển
KTXH, bảo đảm an ninh- quốc phòng, hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi
trả nợ của Nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
8
Tương tự như các khoản thu, các khoản chi cũng được chia thành 4
nhóm đó là:
- Chi thường xuyên,
- Chi đầu tư phát triển,
- Chi cho vay hỗ trợ quỹ và tham gia góp vốn của Chính phủ,
- Chi trả nợ gốc các khoản vay của Nhà nước.
Chi thường xuyên (TX) là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn
thường dưới 1 năm. Đây là những khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng
quản lý và điều hành xã hội của Nhà nước trong các lĩnh vực như quốc phòng,
an ninh, sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp đào tạo, Y tế, Văn hoá thông tin
Chi thường xuyên gồm có chi thanh toán cho cá nhân; chi về hàng hoá,
dịch vụ; Chi trả lãi tiền vay và các khoản lệ phí liên quan đến các khoản vay;
các khoản chi khác như chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính
Chi đầu tư phát triển (ĐTPT) là những khoản chi có thời hạn tác động
dài thường trên 1 năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo
được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước.
Chi đầu tư phát triển gồm chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ
tầng KTXH; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; góp vốn cổ phần
liên doanh vào các Doanh nghiệp (DN); chi các chương trình mục tiêu quốc
gia(CTMTQG), dự án của Nhà nước.
Việc phân loại các khoản chi thành chi TX và chi ĐTPT là rất cần thiết
trong quản lý NSNN. Nó cho phép đánh giá, so sánh các khoản chi thường
xuyên phải bỏ ra cho các hoạt động quản lý KTXH của Nhà nước làm cơ sở
để xác định được hiệu quả hoạt động của các đơn vị.
1.2.2.1 Nội dung, đặc điểm chi thường xuyên
+ Phân loại các khoản chi TX theo lĩnh vực
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn - xã: hoạt động sự
nghiệp văn hoá xã hội thuộc phạm vi chi thường xuyên của NSNN bao gồm
9
các đơn vị sự nghiệp giáo dục - đào tạo (GDĐT), y tế, văn hoá - nghệ thuật, thể
dục - thể thao (TDTT), thông tấn, báo chí, phát thanh - truyền hình (PTTH)
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: sự nghiệp giao
thông, nông nghiệp, thuỷ lợi, ngư nghiệp và lâm nghiệp; sự nghiệp khí tượng,
thuỷ văn, đo vẽ bản đồ, định canh, định cư và kinh tế mới…
- Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước: Khoản chi này phát sinh ở
hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc dân (KTQD).
- Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức
khác được cấp kinh phí từ NSNN như: Đảng cộng sản Việt Nam, Đoàn thanh
niên cộng sản Hồ Chí Minh, Mặt trận Tổ quốc, Hội Cựu chiến binh, Hội nông
dân tập thể, Hội liên hiệp phụ nữ.
- Chi cho an ninh - quốc phòng (ANQP) và trật tự, an toàn xã hội
- Chi khác
Ngoài các khoản chi TX lớn đã được sắp xếp vào 5 lĩnh vực trên, còn có
một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi TX như chi trợ giá theo
chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội (BHXH)
Việc phân loại các khoản chi TX theo từng lĩnh vực nhằm phục vụ cho
việc phân tích, đánh giá tình hình sử dụng NSNN ở mỗi lĩnh vực như thế nào?
Trên cơ sở đó, giúp cho việc hoạch định các chính sách chi NSNN hay hoàn
thiện cơ chế quản lý đối với mỗi khoản chi TX cho phù hợp.
+ Phân loại các khoản chi TX theo nội dung kinh tế
- Các khoản chi cho con người thuộc khu vực HCSN như tiền lương, tiền
công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thưởng, các khoản đóng góp theo tiền
lương, chi về học bổng cho học sinh và sinh viên theo chế độ nhà nước quy
định cho mỗi loại trường và các khoản thanh toán khác cho cá nhân.
- Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn
10
Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các đơn vị HCSN rất khác nhau.
Ở cơ quan công chứng nhà nước, hoạt động nghiệp vụ chuyên môn là xác
nhận tính hợp pháp, hợp lý của các loại giấy tờ cho mỗi tổ chức, cá nhân có
nhu cầu; thì ở các đơn vị sự nghiệp GDĐT là hoạt động giảng dạy, học tập và
nghiên cứu khoa học; ở các đơn vị sự nghiệp y tế lại là hoạt động phòng bệnh,
khám bệnh và chữa bệnh v.v
Được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn phải là những khoản chi mà
xét về nội dung kinh tế của nó phải thực sự phục vụ cho hoạt động. Ví dụ:
Các chi phí về nguyên liệu, vật liệu; chi phí về năng lượng, nhiên liệu; chi phí
cho nghiên cứu, hội thảo khoa học; chi phí về thuê mướn chuyên gia, giáo
viên để tư vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu…
- Các khoản chi mua sắm, sửa chữa
Trong quá trình hoạt động, các đơn vị HCSN được NSNN cấp kinh phí
để mua sắm thêm các tài sản hay sửa chữa các tài sản đang sử dụng. Các nhà
kinh tế đều khuyến cáo rằng: nếu biết chi những đồng tiền để đáp ứng ngay
cho các nhu cầu duy tu, bảo dưỡng tài sản đúng lúc, kịp thời thì sẽ góp phần
tích cực trong việc kéo dài tuổi thọ của tài sản, chất lượng hoạt động của tài
sản ít bị suy giảm và vì thế hiệu quả của vốn đầu tư được nâng cao.
- Các khoản chi khác
Chi hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, chi tiếp khách,
đoàn ra, đoàn vào, điện, nước… có thời hạn tác động ngắn nhưng chưa được
đề cập tới ở 3 nhóm mục trên
Việc phân loại theo nội dung kinh tế là tiêu thức được dùng phổ biến
nhất trong mỗi khâu của chu trình NSNN. Thông qua đó nhằm phục vụ cho
việc lập dự toán, quản lý việc phân bổ, quyết toán ngân sách trong từng đơn vị
sử dụng NSNN [5].
Đặc điểm của chi thường xuyên
11
- Đại bộ phận các khoản chi TX mang tính ổn định khá rõ nét do những
chức năng vốn có của Nhà nước như tổ chức quản lý các hoạt động KTXH,
đảm bảo an ninh trật tự… đều đòi hỏi phải có nguồn kinh phí ổn định để duy
trì. Tính ổn định của chi TX còn bắt nguồn từ tính ổn định trong hoạt động cụ
thể mà mỗi bộ phận thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện.
- Xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối
cùng thì đại bộ phận các khoản chi TX của NSNN có hiệu lực tác động trong
thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Nếu chi ĐTPT nhằm tạo ra
các cơ sở vật chất - kỹ thuật cần thiết thúc đẩy sự phát triển của nền KTXH
trong tương lai, thì chi TX lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu chi để thực
hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý KTXH ngay trong năm hiện tại.
- Phạm vi, mức độ chi TX của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ
máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hoá
công cộng. Một bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì
số chi thường xuyên cho nó cũng được giảm bớt và ngược lại. Quyết định của
Nhà nước trong việc lựa chọn phạm vi và mức cung ứng các hàng hoá công
cộng sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi TX của NSNN [9].
1.2.2.2 Nội dung, đặc điểm chi đầu tư phát triển
Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một
phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát
triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hoá của NN, nhằm thực hiện mục tiêu ổn
định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.
+ Phân loại chi ĐTPT căn cứ vào mục đích của các khoản chi
- Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả
năng thu hồi vốn. Các công trình kết cấu hạ tầng KTXH thuộc đối tượng đầu tư
bằng vốn ĐTPT của NSNN gồm các công trình giao thông; các công trình đê
điều, hồ đập, kênh mương; các công trình bưu chính viễn thông, điện lực, cấp
12
thoát nước; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá, thể
thao, công sở của các cơ quan hành chính nhà nước, phúc lợi công cộng
- Chi đầu tư và hỗ trợ cho các Doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ
chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN thuộc
lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Chi dự trữ nhà nước là khoản chi để mua hàng hoá, vật tư dự trữ nhà
nước có tính chiến lược của quốc gia hoặc hàng hoá, vật tư dự trữ nhà nước
mang tính chất chuyên ngành.
- Chi ĐTPT thuộc các CTMTQG, dự án nhà nước như CTMTQG về xoá
đói giảm nghèo, chương trình 135, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án định
canh định cư ở các xã nghèo, dự án chống xuống cấp và tôn tạo các di tích lịch
sử, cánh mạng và kháng chiến…
- Các khoản chi ĐTPT khác.
+ Phân loại chi ĐTPT căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển
- Các khoản chi ĐTPT có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) như
các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KTXH
không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của các DNNN đầu tư theo kế
hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ
- Các khoản chi ĐTPT không có tính chất đầu tư XDCB như chi cấp vốn
ban đầu, cấp bổ sung vốn pháp định hoặc vốn điều lệ cho DNNN thực hiện cổ
phần hoá; chi cấp vốn điều lệ và cấp vốn bổ sung cho các tổ chức tài chính
của Nhà nước, chi mua hàng hoá, vật tư thiết bị dự trữ nhà nước
+ Đặc điểm chi đầu tư phát triển của NSNN
Thứ nhất, chi ĐTPT là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định.
Chi ĐTPT là chi cho tích luỹ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản
xuất và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết cho nền kinh tế và đó chính là nền
tảng bảo đảm cho sự phát triển của mỗi quốc gia. Đồng thời, chi ĐTPT của
13
NSNN còn có ý nghĩa là “vốn mồi” để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi
nhằm thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước cho ĐTPT các hoạt
động KTXH theo định hướng của Nhà nước. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN
cho ĐTPT trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển
KTXH của Nhà nước và khả năng thu của NSNN.
Đối với Việt Nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà
nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi ĐTPT. Chi ĐTPT luôn là một khoản
chi lớn của NSNN, có xu hướng ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng
trong tổng chi NSNN.
Tuy nhiên, cơ cấu chi ĐTPT của NSNN cho các ngành KTXH lại không
có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển KTXH. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên
chi ĐTPT của NSNN theo từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực KTXH
thường có sự thay đổi khá lớn giữa các thời kỳ.
Thứ hai, xét theo mục đích KTXH và thời hạn tác động thì chi ĐTPT của
NSNN mang tính chất chi cho tích luỹ.
Chi ĐTPT là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng
lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền KTQD. Cơ sở vật chất kỹ
thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua các khoản chi ĐTPT
của NSNN là nền tảng vật chất bảo đảm cho sự tăng trưởng kinh tế và phát
triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội. Với ý nghĩa đó, chi ĐTPT của
NSNN là chi cho tích luỹ.
Thứ ba, phạm vi và mức độ chi ĐTPT của NSNN luôn gắn liền với
việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của Nhà nước trong
từng thời kỳ.
Chi NSNN cho ĐTPT nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH
của Nhà nước trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát triển KTXH là cơ sở, nền tảng
trong việc xây dựng dự toán chi ĐTPT từ vốn NSNN. Kế hoạch phát triển
14
KTXH của Nhà nước quyết định mức và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho ĐTPT.
Chi ĐTPT gắn liền với kế hoạch phát triển nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất cho
việc thực hiện kế hoạch phát triển KTXH và tăng hiệu quả chi ĐTPT[5].
1.3 XÂY DỰNG DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
Xây dựng dự toán NSNN có ý nghĩa quan trọng quyết định mối quan hệ
nhân quả giữa chính sách phát triển KTXH và ngân sách. Theo luật NSNN
2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành, xây dựng dự toán NSNN ở Việt
Nam được thực hiện kết hợp của hai phương pháp là phân bổ từ trên xuống
và tổng hợp từ dưới lên.
1.3.1 Căn cứ xây dựng dự toán NSNN
- Nhiệm vụ phát triển KTXH và bảo đảm ANQP; nhiệm vụ cụ thể của
các bộ, cơ quan khác ở TW, địa phương;
- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN; tỷ lệ phần trăm phân chia các
khoản thu; mức bổ sung cân đối NS cấp trên cho NS cấp dưới;
- Chính sách, chế độ thu ngân sách; ĐMPBNS, chế độ tiêu chuẩn định
mức chi ngân sách;
- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển
KTXH và dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về xây
dựng dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư
(KH&ĐT) về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH, kế hoạch vốn ĐTPT thuộc
NSNN và văn bản hướng dẫn của UBND;
- Số kiểm tra dự toán Ngân sách;
- Tình hình thực hiện ngân sách của các năm trước.
1.3.2 Quy trình xây dựng dự toán NSNN
Quy trình xây dựng dự toán NSNN bao gồm 3 bước và được biểu diễn
dưới dạng sơ đồ sau:

Xem chi tiết: Ngân sách nhà nước